2.县域人口基础
研究发现，对于一些人口大省，如河北省、山东省，县级政府仅有发展经济的动力，但缺乏提升公共服务水平的意愿。省直管县改革激发了县级政府经济发展的积极性，但与之相伴的却是，地方政府缺乏内在动力去提升服务性公共物品的供给水平，导致县域公共物品供给结构的失衡。这类情况在遭遇疫情防控等特殊情境时，会体现出较大的风险和挑战。
3.县域政治基础
地方行政管理的结构，构成了不同政治土壤。“早年，据说县领导写一张纸条、批一下编制，就算招聘成功。这种不规范操作，导致了人员远远超编。2004年，我省一个7万人口的小县，竟超编近8000人，造成了吃饭财政。”有调研指出，在2002年，湖北、河南、江西三省绝大部分的县、乡政府，都不能及时发放财政供养人员的工资，许多乡镇半年期间只能发放一个月的工资，甚至连“吃饭财政”都谈不上。地方行政臃肿、行政成本过高，影响着改革的有效运转。
4.市一级的辐射能力
在市一级辐射能力相对较弱的地区，往往继续推进财政省直管县。比如，河南省从2022年1月起，财政直管县范围扩大到102个县（市）。而在市一级辐射能力较强的地区，有的调整甚至取消了财政省直管。比如，2017年广西对经济辐射能力较强的南宁市、柳州市等，都不再实行省财政直管县，而改为全部实行市管县。
（三）全面省直管县：政策执行的府际博弈
党的十六大以来，中央高度重视统筹城乡发展，不断向县级政府下放经济社会管理权限。2010年，中央编办确定了安徽、河南、湖北等8个省区37个县（市），从财政改革扩大为涉及财权、人事权、事权的全面试点。对改革试点的选择较有代表性，如辖县大省、城镇化发达县、农业大县、民族地区贫困县等，计划三年左右完成试点。当前，全面改革的后续走向各异。一些试点重新划归市管县体制，如2015年河北省明确第二批试点的8个县（市）不再开展试点工作，重新划归所在设区市管理，试点实践仅半年。也有一些试点至今仍推行改革，比如江西省鄱阳县等，尽管已完成所规定的试点年限，但依然维持着全面省直管。此外，还有试点县进行了撤县设市。比如2019年安徽省撤销广德县、设立县级市。细化不同的地方执行，有助于探究为何改革走向不一。
1.人事关系的权力竞合
在全面改革中，各试点省区分别进行了人事制度调整。黑龙江省将试点原由省辖市管理的干部调整为省委直接管理。宁夏试点县党政主要领导干部由自治区党委管理，其他班子成员由自治区党委组织部管理。湖北省试点的党政正职由省委管理，四大班子成员和纪委书记、法院院长、检察院检察长由省委委托省委组织部管理；其他副县级干部，改为试点管理，报省委组织部备案。安徽省将县委书记和县长改由省委直接管理，其他副县级以上干部由省委委托省委组织部管理，其他干部由试点管理。河南省试点党委、政府主要领导，由省委管理，其他干部领导体制不变。
但在实践中，多数试点的人事关系并未得到真正厘清。这是因为省级对接的人事级别，至少要管副厅级以上，而县一级多为处级。基于这种级别差距，省委组织部一般将人事权重新让渡，委托地级市管理试点县的人事晋升。中国长期沿用的属地管理，强调的是“谁主管，谁负责”，即辖区内所发生的事情，都属于辖区行政首脑的责任。在这个意义上，市一级仍是辖区的责任人。人事关系作为一种显性因素，在官员调配中发挥关键作用。基于市管县的体制回放，改革对地方官员的激励十分有限。一方面，省级处室是厅级干部，县级干部不能直通到省里任职。另一方面，市级认为试点县已属于省管干部，不再隶属市一级的人事关系。“全面改革以后，市从两个县调动了两个乡镇书记到市直，提了一级，但都是非试点县的。而我们县的县长、书记、纪委书记、公检法，都由上面委派，与地方没有关系。那我们试点县的优秀人才怎么安排？干部没有积极性，什么都发展不了。”
2.事权下沉的制度激励
在全面改革中，事权下沉是激励县域发展的重要举措。例如，浙江省在1992年、1997年、2002年不断出台扩大县级权限政策，将313项审批权下放给绍兴县等17个经济强县（市），涵盖国土资源、交通、建设等十二大类，几乎囊括了政府经济管理权限的所有方面。而一旦上级控权不放，改革效果就相对较差。如河南省长垣、兰考等9个县（市），均出现权力配置不公的问题。
上级未有效下放权限，有以下这些原因：一是，上级对改革权限“放虚不放实、明放暗不放”。例如，在一些中西部的试点中，存在将船舶类、水运类等权限下放至位于内陆的县域，但诸如招商项目审批、公安权限、民政权限等多项实权并不下放。有论者指出，“在全面改革中，市级可以说吃力不讨好。县觉得我们挡道，省又把一些优惠政策给到县。相对而言，地级市具有形成中等城市辐射区的条件，一个拥有50万到150万人口的城市，能产生一定的规模集聚效应，这是县一级所不具备的。那市一级要怎么定位自己？我们也需要发展。”二是，上级不敢下放某些权限。“全面试点之后，我们对试点县有一些鼓励性政策。但总的来说，涉及全省范围内县的整体发展，我们尽量一视同仁。现在采取的是均衡性转移支付，完全是按公示法，没有人为的调控因素。如果试点县希望单独给予政策优惠，是要慎重考虑的。”其中，最为典型的是在技术方面，尤其建设、质量检测等领域，基于县一级的人才配备、硬件设施等尚未达到应有水平，上级政府会有所保留。
省直管县的后续走向与改革逻辑
在三种改革类型中，行政省直管县完全实现了省县对接，最符合“省直管县”的理论设计。基于这种改革思路，曾有学者提出“分省、并县、撤市、乡镇自治”，把全国重新划分为五十个左右的省，每省平均管辖四五十个县，撤销市（地）和计划单列市，实现全面的“省-县”模式。然而，这一构想关涉我国国家治理的运作基础，值得商榷。首先，省的管理幅度将成问题。截至2020年，我国除港澳台外的31个省、市、自治区中，有2846个县级单位。也就说，如果完全改革，在现有省份数量不变的情况下，省对县的平均管理幅度为1∶91.8，管理调控与监管能力是很大问题。其次，这会从侧面触及地级市的存废问题。当前市一级的政府官员人数庞大，一旦改革，市级干部的出路将极为棘手。因此，超越省直管县的试点，需要依据地方现实对不同行政区划模式进行取舍，有针对性地进行分类改革。
总的来说，行政省直管县有独特的治理逻辑，不宜全面铺开；财政省直管县作为规范化的财政分权，其改革绩效与县域基础、市一级辐射能力有较大关系。对于经济发达的中心城市，更适宜通过撤县设区等方式，推行市领导周边县的模式；全面省直管县改革，应赋予城市和县域主体平等的法律地位，强化改革执行力，以实现改革预期。如何根据地方现实加以引导，以不同的行政区划改革有效推进县域城镇化，有待于进一步的细化研究。
