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我国行政区划发生重大变化,可能逆转中国县城的未来?

2023/8/29 13:23:37 点击:
花;而对于经济基础相对薄弱的县域而言,改革在一定程度上改善了基层财政困境,但高水平的县域治理仍较为困难。

2.县域人口基础

研究发现,对于一些人口大省,如河北省、山东省,县级政府仅有发展经济的动力,但缺乏提升公共服务水平的意愿。省直管县改革激发了县级政府经济发展的积极性,但与之相伴的却是,地方政府缺乏内在动力去提升服务性公共物品的供给水平,导致县域公共物品供给结构的失衡。这类情况在遭遇疫情防控等特殊情境时,会体现出较大的风险和挑战。

3.县域政治基础

地方行政管理的结构,构成了不同政治土壤。“早年,据说县领导写一张纸条、批一下编制,就算招聘成功。这种不规范操作,导致了人员远远超编。2004年,我省一个7万人口的小县,竟超编近8000人,造成了吃饭财政。”有调研指出,在2002年,湖北、河南、江西三省绝大部分的县、乡政府,都不能及时发放财政供养人员的工资,许多乡镇半年期间只能发放一个月的工资,甚至连“吃饭财政”都谈不上。地方行政臃肿、行政成本过高,影响着改革的有效运转。

4.市一级的辐射能力

在市一级辐射能力相对较弱的地区,往往继续推进财政省直管县。比如,河南省从2022年1月起,财政直管县范围扩大到102个县(市)。而在市一级辐射能力较强的地区,有的调整甚至取消了财政省直管。比如,2017年广西对经济辐射能力较强的南宁市、柳州市等,都不再实行省财政直管县,而改为全部实行市管县。

(三)全面省直管县:政策执行的府际博弈

党的十六大以来,中央高度重视统筹城乡发展,不断向县级政府下放经济社会管理权限。2010年,中央编办确定了安徽、河南、湖北等8个省区37个县(市),从财政改革扩大为涉及财权、人事权、事权的全面试点。对改革试点的选择较有代表性,如辖县大省、城镇化发达县、农业大县、民族地区贫困县等,计划三年左右完成试点。当前,全面改革的后续走向各异。一些试点重新划归市管县体制,如2015年河北省明确第二批试点的8个县(市)不再开展试点工作,重新划归所在设区市管理,试点实践仅半年。也有一些试点至今仍推行改革,比如江西省鄱阳县等,尽管已完成所规定的试点年限,但依然维持着全面省直管。此外,还有试点县进行了撤县设市。比如2019年安徽省撤销广德县、设立县级市。细化不同的地方执行,有助于探究为何改革走向不一。

1.人事关系的权力竞合

在全面改革中,各试点省区分别进行了人事制度调整。黑龙江省将试点原由省辖市管理的干部调整为省委直接管理。宁夏试点县党政主要领导干部由自治区党委管理,其他班子成员由自治区党委组织部管理。湖北省试点的党政正职由省委管理,四大班子成员和纪委书记、法院院长、检察院检察长由省委委托省委组织部管理;其他副县级干部,改为试点管理,报省委组织部备案。安徽省将县委书记和县长改由省委直接管理,其他副县级以上干部由省委委托省委组织部管理,其他干部由试点管理。河南省试点党委、政府主要领导,由省委管理,其他干部领导体制不变。

但在实践中,多数试点的人事关系并未得到真正厘清。这是因为省级对接的人事级别,至少要管副厅级以上,而县一级多为处级。基于这种级别差距,省委组织部一般将人事权重新让渡,委托地级市管理试点县的人事晋升。中国长期沿用的属地管理,强调的是“谁主管,谁负责”,即辖区内所发生的事情,都属于辖区行政首脑的责任。在这个意义上,市一级仍是辖区的责任人。人事关系作为一种显性因素,在官员调配中发挥关键作用。基于市管县的体制回放,改革对地方官员的激励十分有限。一方面,省级处室是厅级干部,县级干部不能直通到省里任职。另一方面,市级认为试点县已属于省管干部,不再隶属市一级的人事关系。“全面改革以后,市从两个县调动了两个乡镇书记到市直,提了一级,但都是非试点县的。而我们县的县长、书记、纪委书记、公检法,都由上面委派,与地方没有关系。那我们试点县的优秀人才怎么安排?干部没有积极性,什么都发展不了。”

2.事权下沉的制度激励

在全面改革中,事权下沉是激励县域发展的重要举措。例如,浙江省在1992年、1997年、2002年不断出台扩大县级权限政策,将313项审批权下放给绍兴县等17个经济强县(市),涵盖国土资源、交通、建设等十二大类,几乎囊括了政府经济管理权限的所有方面。而一旦上级控权不放,改革效果就相对较差。如河南省长垣、兰考等9个县(市),均出现权力配置不公的问题。

上级未有效下放权限,有以下这些原因:一是,上级对改革权限“放虚不放实、明放暗不放”。例如,在一些中西部的试点中,存在将船舶类、水运类等权限下放至位于内陆的县域,但诸如招商项目审批、公安权限、民政权限等多项实权并不下放。有论者指出,“在全面改革中,市级可以说吃力不讨好。县觉得我们挡道,省又把一些优惠政策给到县。相对而言,地级市具有形成中等城市辐射区的条件,一个拥有50万到150万人口的城市,能产生一定的规模集聚效应,这是县一级所不具备的。那市一级要怎么定位自己?我们也需要发展。”二是,上级不敢下放某些权限。“全面试点之后,我们对试点县有一些鼓励性政策。但总的来说,涉及全省范围内县的整体发展,我们尽量一视同仁。现在采取的是均衡性转移支付,完全是按公示法,没有人为的调控因素。如果试点县希望单独给予政策优惠,是要慎重考虑的。”其中,最为典型的是在技术方面,尤其建设、质量检测等领域,基于县一级的人才配备、硬件设施等尚未达到应有水平,上级政府会有所保留。

省直管县的后续走向与改革逻辑

在三种改革类型中,行政省直管县完全实现了省县对接,最符合“省直管县”的理论设计。基于这种改革思路,曾有学者提出“分省、并县、撤市、乡镇自治”,把全国重新划分为五十个左右的省,每省平均管辖四五十个县,撤销市(地)和计划单列市,实现全面的“省-县”模式。然而,这一构想关涉我国国家治理的运作基础,值得商榷。首先,省的管理幅度将成问题。截至2020年,我国除港澳台外的31个省、市、自治区中,有2846个县级单位。也就说,如果完全改革,在现有省份数量不变的情况下,省对县的平均管理幅度为1∶91.8,管理调控与监管能力是很大问题。其次,这会从侧面触及地级市的存废问题。当前市一级的政府官员人数庞大,一旦改革,市级干部的出路将极为棘手。因此,超越省直管县的试点,需要依据地方现实对不同行政区划模式进行取舍,有针对性地进行分类改革。

总的来说,行政省直管县有独特的治理逻辑,不宜全面铺开;财政省直管县作为规范化的财政分权,其改革绩效与县域基础、市一级辐射能力有较大关系。对于经济发达的中心城市,更适宜通过撤县设区等方式,推行市领导周边县的模式;全面省直管县改革,应赋予城市和县域主体平等的法律地位,强化改革执行力,以实现改革预期。如何根据地方现实加以引导,以不同的行政区划改革有效推进县域城镇化,有待于进一步的细化研究。

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